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行政诉讼证据制度的几个问题探析 |
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作者：admin 2006-11-24 17:23:17 |
要求而反抗行政机关违反实体和程序要求的行为。”[12]行政机关在行政程序运作过程中的主导地位和谁主张谁举证的基本举证责任规则，使得被告行政机关对行政程序性问题承担举证责任成为必然。
如果确立由主张的一方对行政程序性问题承担举证责任，必然不合理地加重作为原告的行政相对人的举证责任。而且，由于行政公开化程度不高、行政管理规范化不足、技术手段落后等因素的客观存在，极易造成行政相对人在行政程序问题上的举证困难甚至是举证不能，无形中给对于行政程序违法的司法监督设置了障碍，使行政机关重实体、轻程序的不良传统得以延续。
四、关于第三人举证问题
第三人参加行政诉讼，依法有权提出独立主张，并为证明其主张而提供相关证据。由于第三人极有可能在被诉行政行为的合法性或者判决结果方面与被告行政机关享有共同利益，所以审判实践中极易导致因第三人举证到位而减轻或者免除被告行政机关举证责任的现象发生。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定，第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。但是，该规定并未顾及第三人及其举证的复杂情形。缺乏对第三人举证的科学定位，极有可能造成行政机关逃避举证责任，从而降低行政诉讼制度对行政机关依法行政的督促力。
首先，第三人在行政诉讼中举证的证明对象是其与被诉具体行政行为之间利害关系中的利益主张，而不是被诉具体行政行为的合法性。第三人参加行政诉讼的条件是其与被诉具体行政行为之间存在行政法上的利害关系或者权利义务关系，这种关系的内容就是第三人对被诉具体行政行为所享有的利益。尽管这种利益极有可能与原告或者被告对案件所享有的利益趋同，而且这种趋同往往表现为第三人利益与原告或者被告利益的局部或者整体重合，但是，第三人毕竟是行政诉讼中具有独立诉讼地位的一方当事人，其诉讼主张不能从属于原告或者被告中的任何一方。无论处于何种地位以及与被诉具体行政行为有何种利害关系，行政诉讼第三人对案件和被诉具体行政行为所享有的利益都是独立存在的，基于此种利益的独立性，第三人有权提出独立的主张，并为此提供符合自身利益主张的证据。对案件结果所享有的利益的趋同性，不必然导致第三人与利益趋同的原告或者被告一方证明对象的同
一性。否定这一点，只能在目前的法律上平等但事实上实难平等的行政诉讼格局的基础上，进一步加大原被告双方在证据领域的不平等性，扩大原告在行政诉讼举证责任方面的劣势。而避免此类情况发生的最好办法，是从法律上对第三人举证的证明对象加以限定。
其次，在对第三人举证的认定问题上，应遵循有利于原告的原则。就证明结果而言，第三人举证总是会对原告或者被告中的任何一方有利，从局部平衡的角度，应当对第三人举证设定统一的认定规则。但是，由行政相对人在行政法律关系中法律上和事实上的劣势以及行政法的平衡精神所决定，在具体行政法律制度的设计上，必须向保护行政相对人合法权益方面倾斜，这种倾斜也是控制行政权的有效方法。具体说来，如果第三人举证对原告有利，那么对其所举证据的认定应参照对于原告举证的认定规则，包括举证基本不受时间限制、诉讼程序中有权提供其在行政程序中没有提到的反驳理由或者证据、诉讼期间有权收集证据等；如果第三人举证对被告有利，那么对其所举证据的认定应参照对于被告举证的认定规则，包括在法定时间限制内举证、诉讼程序中不能提供其在行政程序中没有提到的理由或者证据、诉讼期间不得再收集新的证据等。目前有学者将行政诉讼第三人划分为权利关系第三人、义务关系第三人和事实关系第三人，[13]这一划分为界定第三人举证的认定规则作了良好的理论铺垫。根据有利于原告的第三人举证认定规则，对于权利关系第三人举证应参照原告举证的认定规则，对于义务关系第三人举证应参照被告举证的认定规则，而对于事实关系第三人，因其在诉讼中的作用更像是一个证人，其参加诉讼的目的是为了证明与案件密切相关的既成事实，因此，当该既成事实的成立对证明被诉具体行政行为违法有利时，应参照原告举证的认定规则，而当该事实的成立对证明被诉具体行政行为合法有利时，则应参照被告举证的认定规则。
“研究行政诉讼中的第三人制度，应从行政诉讼特有性质出发，充分考虑设立第三人制度的目的。”[14]第三人制度的局部目的，包括准确审理案件、诉讼经济以及最大限度发挥个案诉讼价值和充分利用个案的张力最大限度保障公民合法权益等方面。但该局部目的必须服从并服务于行政诉讼制度的总体目的，其中包括控制行政权的目的，并将该总体目的作为行政诉讼第三人制度的终极目标。作为行政诉讼第三人制度和证据制度组成部分的第三人举证的认定规则，应尽可能界定在最大限度控制行政权、促进依法行政这一层面上。
行政诉讼证据制度，尤其是举证责任的分配，是行政诉讼制度中体现权力与权利平衡和审判权对行政权监督控制作用的核心地带。科学地设定对于被告行政机关举证的认定规则，合理地分配举证责任，关系到行政诉讼目的的实现。笔者不反对保障行政机关依法行使职权也是行政诉讼的目的之一，但是，与行政权所固有的主动性和处分性相对应，行政诉讼的目的更应侧重于对行政权的监督控制。行政诉讼证据制度的设计和运作，应紧紧围绕这一突出目的，在遵循被告行政机关负主要举证责任的同时，不应不合理地加大作为原告的行政相对人的举证责任，同时，应严格掌握对于被告行政机关举证的认定规则和标准，这对于我国行政诉讼制度走上健康发展的道路是非常重要的。
［收稿日期］2002-11-20
【参考文献】
[1] 张树义.变革与重构[M].北京：中国政法大学出版社，2002.229.
[2] 刘善春.行政诉讼价值论[M].北京：法律出版社，1998.56.
[3] 杨海坤.跨入21世纪的中国行政法学[M].北京：中国人事出版社，2000.482.
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