制度变迁视角下的新型农村社会养老保险制度

制度变迁视角下的新型农村社会养老保险制度预览：

制度变迁视角下的新型农村社会养老保险制度

李文娜
（武汉科技大学 湖北 武汉430065）
【摘要】建立和完善农村社会养老保险制度，对于统筹城乡发展、实现社会福利公平、保障农民基本生存权、维护农村社会稳定具有重要而深远的意义。本文从制度变迁的视角阐述了我国新型农村养老保险制度建立的背景，分析了新型农村社会养老保险制度在试点推行中存在的问题，提出了实现新制度可持续发展的政策建议。
【关键词】制度变迁农村养老新农保试点
一、我国农村养老保险制度的历史演变
1949-1986年，我国农村养老呈现真空状态。1951年，国家颁布《劳动保险条例》，把当时占人口总数90%以上的农民排除在养老保险之外。这一时期，国家出台的养老保险制度几乎全部是针对城镇职工的。
1986年，农村养老保险开始“试水”。民政部向国务院递交了《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，开始对我国农村养老保险制度进行探索，试图建立起具有中国特色的社会主义社保制度雏形。1987年民政部下发该报告，加快了各地建立农村养老保险制度的步伐。
1994年，劳动部下发《关于保持社会保险管理体制稳定的通知》，进一步强调民政部门负责农村（含乡镇企业）社会保险工作的职能，保持并稳定了社会保险管理体制。
1995年，国务院办公厅转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，该意见不仅肯定农村养老保险工作取得的成果，也为进一步推进农村社会养老保险工作积极、稳妥、健康地向前发展指明了方向。
1999年，国务院下发《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》，将农村社会养老保险列入了清理整顿范围。通知指出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，对民政系统原来开展的农村社会养老保险，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”这—时期农村社会养老工作停滞不前。 2002年，党的十六大报告把社会保障作为全面建设小康社会的重要内容，明确要求建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。报告指出：“有条件的地区，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。” 2006年，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，把到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系作为构建社会主义和谐社会的重要目标。我国社会保障体系建设进入全面完善、加快发展的新时期。
2007年，党的十七大报告进一步明确了社会保障制度建设的远景目标：“到2020年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。”
2008年，党的十七届三中全会提出：“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，加强健全农村社会保障体系……建立新型农村社会养老保险制度。”妥善解决农村农民的养老问题，对统筹城乡经济社会—体化发展，建设和谐社会具有重要意义。
2009年，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。这就意味着新型农村养老保险制度从理论走向实践，我国农村养老保险翻开了新篇章。
二、新型农村社会养老保险制度提出的时代背景
1、新型农村社会养老保险制度提出的紧迫性
(1)人口老龄化程度愈演愈烈。2005年底，我国60岁以上的人口已达1.44亿，占全球老年人口的五分之一，老龄人口比例达11.2%，而农村老龄人口比例达12%。2010年我国老年人口将达1.74亿，约占总人口的12.78%。据预测，到2020年，农村65岁及以上老人的比例为15.6%，而城市则为9.0%，2050年，这个数字将提高到农村32.7%，城市21.2%。人口老龄化在给经济社会发展带来沉重压力的同时，也给家庭带来了负担，这就迫切需要建立完善的农村养老保险制度，以保障其基本生活的需要，做到老有所养。
(2)家庭养老模式逐渐瓦解。随着我国计划生育政策的深入实施和农民观念的变化，“4-2-1”结构的家庭在农村普及速度加快。家庭结构的变化对家庭养老模式产生了强烈的冲击。据民政部调查显示，农村老人和子女在一起的比例虽高达88.7%，但收入来源、生活料理依靠老人自己的占50.7%、82.2%。同时，由于城镇化和工业化速度加快，农村剩余劳动力大量涌人城市，“空巢家庭”随即出现，进一步加剧农村养老压力。家庭养老模式逐渐不能适应形势，必然向社会养老方式转轨。
(3)土地保障能力日趋减弱。随着我国市场经济的发展和工业化、城镇化速度加快，我国耕地面积、人均耕地面积逐年递减。资料显示，从1996-2003年七年间我国耕地面积减少了1亿亩，2003年以后，这种趋势仍未改变。因此，农民养老仅靠土地保障是绝对不够的。
2、新型农村社会养老保险制度的可行性
(1)经济可行性。改革开放30年来，中国政府一直致力于农村发展，推行了一系列惠农利农措施，调动了广大农民的生产积极性和创造性。新农村建设如火如荼，农业劳动生产率不断提高，农村经济日益壮大，农民收入不断增加，为开展农村社会养老保险工作创造了经济条件。
图1我国农村居民家庭人均纯收入及指数变化
(2)政治可行性。近几年，“三农”问题是政府一直致力于解决的问题，农村社会保障建设是“三农”问题的重要内容。党和国家一直关注和重视农村养老保险制度的建设，积极探索有中国特色的农村养老保险制度，在为建设农村社会保障体系中所做的努力为我国新型农村养老保险制度的建立提供了强有力的政治支持。
(3)社会可行性。随着工业化和城市化进程的加快，农民的养老观念也正随之转变，农民参保意向明显提高。许多农民已经意识到，随着家庭养老压力的增大，完全依靠后代养老的传统观念应该改变，家庭养老向社会养老转变是社会发展趋势。
三、新型农村社会养老保险制度在试点推行中存在的问题
1、新农保经办机构管理环节薄弱
目前，新农保首批试点地区已全面铺开，覆盖范围将继续扩大。我国农村养老保险机构建设滞后、资金投入不足、管理设备不完善、经办机构人员编制较少、业务素质不高等不利条件严重制约了新农保的实施和推广，不利于覆盖范围的扩大。
2、宣传力度不够，人们对新农保的认识存在误区
试点过程中有些地区由于宣传不到位，导致农民对新农保认识不足、顾虑较多、参保不积极。例如新农保试点指导意见中规定，年满60周岁的农村老人每月可领取55元的基础养老金，但有一个前提，就是其子女应当参保缴费。不少人认为，让子女缴费就是拿子女的钱给其父母发放养老金。然而事实上，老人的基础养老金是政府发放的，子女缴费实则是子女为自身缴费，政府旨在通过此规定调动青壮年的参保主动性。
3、新农保基金积累规模较大，保值增值压力前所未有
截至2010年3月底，全国已有4685万人参加新型农村社会养老保险，1570万人领取待遇，新农保基金累积结余242.69亿元。随着试点范围的扩大，基金结余也将继续增加。根据现行规定，社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，严重束缚了新农保基金的投资手脚，加之目前通货膨胀的影响，使得新农保基金保值增值成为一大难题。此外，新农保基金“暂实行县级管理”，基金被挤占、挪用的风险较大。
4、衔接配套政策跟进滞后
新农保制度与老农保、城镇职工基本养老保险以及农民工养老保险、农村低保制度、农村计划生育家庭奖励扶助政策等其他社会保障制度的有效衔接，是新农保制度运行中的一大难题。目前，有些试点地区并没有出台衔接方案，没有统一的衔接标准，衔接配套政策没有迅速跟进，严重影响了农民参保的积极性，不利于农民权益的维护，不利于制度稳定及新农保政策的可持续发展，将会拖延我国农村养老保险发展的进程。
四、完善新型农村社会养老保险制度的政策建议
1、加快新农保机构建设和人才队伍培养
各级政府应加大资金投入，不断完善机构设置及相关配套设施建设，同时，要注重相关人才的培养与培训，造就一批能够适应新农村工作的人才，以满足随着新农保覆盖面增大而不断增加的管理服务需求。
2、加大新农保宣传力度
打破单一的宣传新式，拓宽人们了解新农保的渠道，通过灵活、多样、通俗易懂的方式宣传新农保相关内容，让农民全面正确地认识新农保。
3、完善新农保基金运行管理体制
对新农保基金的使用方向、使用情况和使用效果进行跟踪监管。开拓投资渠道，在保证新农保基金投资收益的情况下，可以通过债转股、交通债券、贷款等多种形式进行投资，以实现新农保基金的保值增值。
4、建立全国层面的制度衔接转换机制
有关部门应从衔接的方便性和公平性考虑，尽快讨论出台正式政策，以确保制度间转换的规范性，维护转换制度者的利益，尽可能减少因制度转换而出现的损失，稳步推进，实现制度的有效平稳衔接。
【参考文献】
【1】赵若彤：我国新型农村养老保险制度的发展思路Ⅱ]．现代商业，2009(20)．
【2】李乐平：对我国建立新型农村养老保险制度的思考．安徽农业科学，2006(20).
【3】杨翠迎：新农保试点存有七大不足，六大对策建议应对（上）
【J]．医院领导决策参考，2010(8)．
【4】杨翠迎：新农保试点存有七大不足，六大对策建议应对（下）
【J】医院领导决策参考，2010(9).

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