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国有资本营运机构的功能定位和发展模式探讨 |
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作者：admin 2006-11-22 23:24:29 |
第一层级，是代行所有者权利的专职机构。在十届全国人大一次会议上，国家已经确定成立国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委）。在目前公布的改革方案中，新组建的国资委管辖范围明显缩小，所要监管的主要是国有大型企业中的国有资产；权威性增强，既要管财，又要管事与管人，将国家经贸委的指导国有企业改革和管理的职能，中央企业工委管人的职能，以及财政部有关国有资产管理的部分职能全部归并到国资委。
国有资产监督管理委员会的主要职责是贯彻执行国有资产管理方面的法律法规，履行出资人职责，如指导国有企业的改革和重组，制定具有导向性的政策；向所监控的企业派出监事会；通过法定程序任免企业负责人，并考核奖惩经营者；通过统计、稽查，对国有资产的保值增值进行监管等。
第二层级，是国有资本营运机构。国有资产管理委员会依法将管理国有企业的权利委托给国有资本营运机构，国有资本营运机构接受相应国资委的领导，完成与之签订的各项契约。国有资本营运机构依据其在各企业中的国有股份行使法人财产权利，对拥有的国有资产进行经营运作。
第三层级，是国有资产参与企业，包括国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业。国有资产参与企业与国有资产经营公司之间存在产权关系，它接受国有资产经营公司对自己行使股东权利。
（二）优化国有资本营运机构发展模式的原则
1.综合性原则。为了促进区域经济的发展，国有资本营运机构应打破部门、行业、地区界限，实现跨行业、跨地区、跨所有制组建。
2.效率原则。要建立有利于机构提高效率、防止腐败的制度性机制。要立法明确该机构只有类似公司股东会的职责或有限的特定权利，只能按法定程序行使；实行政府一把手负责并向人大报告的制度；明确该机构与国家其他机构的关系，包括接受审计和相应的监督；实行向国民公开信息的制度；明确工作人员的权责及纪律，合理设计相应的薪酬制度。国有资本所有权行使机构必须实行信息公开制度，即所有或绝大多数大型国有企业都必须向社会公布基本的经营和财务信息，公布国家给予的支持政策和基本管理制度。这样做符合国有企业及国有资本所有权行使机构必须向企业真正的“股东”——全国纳税人提供信息的原则，有利于所有权行使机构和企业提高效率、防止腐败，有利于各种企业间的公平竞争，是国外国有企业及地方公有企业通行的基本制度。
3.平衡原则。新的国有资产管理机构设立后，应该考虑把本来与财政关系密切的国有资产统计转变为科学准确的国有资本预算，建立与市场经济相适应的国有资本预算制度。在一段时间内，国有资本预算还不可能直接只对全国人大负责，应该把国有资本预算纳入公共财政预算体系，或者把国有资本预算系统作为公共财政预算系统的子系统。当然，国有资本的分级预算应该随着财政、税收体制的改革而进一步逐步实现。因此，新的国有资产管理机构，无论是否独立于财政部门之外，都必须保证国有资本预算与公共财政预算的信息对称。
4.简化与明晰原则。国有资本营运机构与生产性企业集团不同，它不从事生产经营活动，实质上是政府与企业之间又加入了一层委托——代理关系。在国家所有权主体因过于抽象而不能实施有效监督的前提下，代理层次的增多就意味着代理成本的提高和资本运营效率的降低，以及国有资产流失危险的增加。因此，要本着简化与明晰各个部门角色与功能的原则来进行改革。这一改革的着眼点就是要使行业资本营运机构真正与政府机构脱钩，一定要达到精简政府机构的目的，防止再度出现“翻牌公司”现象。
（三）优化国有资本营运机构发展模式的对策
> 基于对国有资本营运机构角色的重新定位，结合我国各地国有资产管理体制改革的实践，充分借鉴市场经济发达国家管理国有资产的先进经验，我们对优化国有资本营运机构在区域经济中的发展模式提出以下几点建议：
1.对国有资本营运机构布局进行调整。国有资本营运机构的设立应该由国有经济的目标所决定，而城市国有资产，包括以企业资产为主的经营性资产、行政事业资产、自然资源资产，其所承担的社会目标也不一样，因此有必要对城市国有资本营运机构的设立从整体上进行战略性考量。
2.减少在竞争性产业领域设立的国有资本营运机构。结合国有企业“国退民进”的改革，大力推进国有企业的战略性重组，把非国有资本引入国有企业来改变国有股一股独大的格局，促进国有企业改制。在企业改制任务完成、国有资本经营职能弱化后，可以让该产业领域的国有资本营运机构逐步退出。
3.扩大对大型国有企业（集团）的直接授权经营。大型国有企业（集团）中具有较强实力，能带动集团内企业发展，资产规模较大，经营状况较好，具有国有资产保值增值能力的，国有资本所有权行使机构也可以直接持股，绕过国有资产的中间管理层次，行使所有权管理，直接授权企业经营国有资产，即实行“两层次”体系。
4.对国有资本营运机构实施大范围的重组整合。直接改革“翻牌”公司，如打破原来的部门或行业的隶属关系，重新按市场化、规模化原则构建跨行业、跨部门的综合性资产经营公司，推进跨行业、跨所有制的企业重组。
5.加紧组建一批政府投融资平台。结合投融资体制改革，尽快构建一批投融资公司，作为实现政府社会公益性目标牙口产业政策目标的平台。原则上要以现有国有资产经营（控股）公司的重组为基础，整合优势资源，盘活存量，采用市场化方式运营城市公用资源，实行“投资、建设、营运、管理”四分开，对城市能源、交通、公用设施、信息化等重大基础设施项目以及高新技术产业和社会发展项目投资和提供资助。
6.逐步规范国有资本营运机构的运作。对必须设立的国有资本营运机构，要参照国外的特殊法人制度，对其进行特殊的规定，如对中间层公司的治理结构、重大决策制度、预算制度等都可以做一些特殊规定；应明确规定中间层公司是财务型控股公司，不能搞“业务营运”；应规定如何处理管理控制与公司治理之间的关系；应改进中间层公司的考核指标，明确中间层公司与政府的责任边界，等等。
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