直到最近，私人领域和公共领域才被看作是一个经济两个相互排斥的组成部分。一般认为，私人领域是通过市场交易得以组织的，公共领域则是只通过政府制度才得以组织的， 在其中，服务是通过公共行政体系提供的。公共行政原则传统上要求通过一体化命令结构来组织服务，在这一结构中，所有人员都向一个执行长官负责。私人领域协调通过市场体制实现，该体制通过竞争性购买和销售来治理经济关系。相反，公共领域协调通过官僚体制实现，在一体化命令结构中上级通过控制使每一个公共雇员向作为选任的公共官员的执行长官负责。
在过去20年时间里，有关公共领域组织的传统假设遭到了严重挑战。研究公共领域投资和支出决策的经济学家已经看到，设计用来克服市场失败问题的制度本身就有着严重的缺陷。求助于公共领域的解决办法，不一定纠正市场失败。
本文将分析公共服务的基本特色，以及包括私人企业在内的多组织安排在提供公共服务方面的重要角色。公共经济不一定是一个排他性政府垄断经济。它也可以是一个混合经济，在其中私人也参与公共服务提供。这一可能性为克服某些公共领域无效率和为纳税人的税金提供更多的回报提供了重要的前景。
然而，公共经济非常不同于市场经济。决定依靠传统市场机制来从事公共服务提供的私人企业家是注定要失败的。他必须懂得公共经济的逻辑，并学会在这些约束之内寻找其机会。公共服务的私人提供，完全不同于私益物品和服务的私人提供。
为了厘清公共经济的逻辑，我们应该首先认为公益物品的性质不同于私益物品。然后，我们探索公共领域组织的可能性，包括发展类似于市场的安排。这样的安排意味着从产业的角度来看待公共服务，这对于公共行政来说意义非凡。
第一节 公益物品的性质
人们早就认识到物品的性质对人类的福利有所影响。比如亚里士多德就说过：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”。在最近20年里，有大量的文献关注把公益物品或者集体物品与私益物品或者个人物品区别开来。在这里的讨论中，我们将把排他性和使用或者消费的共同性当作区别私益物品和公益物品的两个定义性标准。我们也将考查选择之尺度和程度之基本差异对于公共服务组织的显著影响。最后，还将在有关公益物品经济关系组织所固有的问题方面引申出若干政策意义。
一、排他性
长期以来，排他性都被看作是在市场机制条件下提供的物品和服务的一个必要特征。当物品或者服务的潜在用户能够被排除从而满足零售的界限与条件时，就存在排他性。如果双方同意，那么物品或者服务就以一定的价格供给。这就发生了等价交换。买者获得物品，而卖者则获得特定的价值。
当排他性不可行时，只要有人供给某一物品，任何人都可以从该物品中受益。我们所呼吸的空气是由大自然供给的，因此难以进行排他。大楼的景观，无论被看作是“有益之物”或者是“有害之物”，也为其他人所提供，在通常情况下也无法实现排他。空气、噪声和水污染是“有害之物”，除非付出一定的代价，任何人都不能排除或者避免；反之，当污染水平降低时，也不可能排除某个人，不让其享受这一好处。
二、使用或者消费的共同性
物品或者服务的另外一个属性涉及使用或者消费的共同性。当一个人排除另外一个人使用或者消费时，就不存在消费的共同性。在这种情况下，消费完全是可分的。为一个人所消费的一条面包不能为另外一个人消费：一旦消费其原来的总量就减少了。不具有消费之共同性且排他是可行的物品就是纯粹的私益物品。另外一方面，消费的共同性意味着个人使用或者享用一项物品并不阻止其他人的使用或者享受；尽管它被一个人使用了，其他人依然可以使用，且量不少，质也不变。天气预报就是一个共同消费物品的例子。
任何消费性的物品其量和质几乎都不是完全不可分的。地心吸引力的运用和享受使我们的双脚站在地上，这是完全不可分的例子，但是绝大多数共同消费物品只是部分可分的。在一定的供给界限之内，一个人使用一个物品会部分地减少其他人使用和享受该物品。使用每增加一个单位，都会妨碍特定一群使用者中其他人对该物品的使用。比如，使用者增加会使高速公路变得拥挤，从而耽搁其他人，使其他人不方便。另外一种共同消费的物品消防在力量有限但所面临的需求却很高时也会退化。除非调整其供给以满足新的需求，否则物品就会退化或者受到侵蚀。
消费的排他性和共用性只是程度上的差异，而不存在绝对排他或者彻底共用的东西。消费特征的两个极端，即完全可分和完全不可分，在逻辑上把纯粹的私益物品与纯粹的公益物品区分开来。一个用户的使用部分地减少其他人的使用和享受，这就是部分可分性。我们也可以同样的方式来考虑排他性也是一个程度问题。有城墙的城市能够具有高度的排他性，控制希望进城、在城里居住和与城市做生意的人进入该城市。即使在没有围墙的城市里，辖区的边界也可以作为区别居民与非居民的一种方式，使某些公益物品和服务主要使本地居民共同受益。在这种情况下，存在着较弱的部分排他性。
消费的排他性和共用性是独立的属性。它们都可以分为两类。共用性可以分为高度可分的分别使用和不可分的共同使用。排他性可以分为可排他的和不可排他的。当没有实际上的技术来对一种物品进行打包或者控制潜在的使用者进入时，排他在技术上是不可行的。当排他的成本太高时，排他在经济上是不可行的。可以用一个简单的矩阵来安排这些定义性特质的分类，如表3.1所示，所有物品在逻辑上可分为四类。
表3.1 物品的类型
使用或者消费的共同性
分别使用
共同使用
排他性
可行
私益物品：面包、鞋、汽车、理发、书等 收费物品：剧院、夜总会、电话服务、收费公路、有线电视、电力、图书馆等
不可行 公共池塘资源：地下水、海鱼、地下石油 公益物品：社群的和平与安全、国防、灭蚊、空气污染控制、消防、街道、天气预报、公共电视
市场安排可用于提供私益物品或者收费物品，即排他是可行的物品。就收费物品来说，价格是使用费或者进入费，但物品是共同享用的。就剧院来说，当一个使用者的行为影响其他使用者的享用时，就产生了具体的问题。物品的价值取决于所生产的物品的质量以及其他人使用的方式。
对于公共池塘资源来说，在不能够阻止许多用户使用的意义上具有排他性。但是，为任一用户所使用就会妨碍其他用户来使用一定量的该项物品。比如，就地下水盆地来说，每一个抽取者使用的水不能为每一个其他抽取者所使用。一个渔夫捕获一条鱼或者一吨鱼，其他任何渔夫就不能捕同一条鱼或者同一吨鱼。 然而，没有任何理由排除某些渔夫到该海域捕鱼。一旦从自然供给中抽取出来，对于有机会从中分得水的人来说，水就可以看作是一种总体性的物品；类似地，一旦鱼从海洋中捕捞上来，鱼就可以看作是一种私益物品。水管理的问题是典型的公共池塘资源问题，很可能招致市场失[1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] 下一页 公益物品与公共选择来自于论文先生网，如该文注明了作者及出处，请在转载引用时保留。否则因《公益物品与公共选择》一文引起的法律纠纷请自负。 |
