你给我合理税制　我给你廉价廉政的政府

　　内容提要：在中国政府总收入、总支出、总债务及其结构数据不清的情况下，如何推算出一个类似模糊决策学的共识？没有这样的共识，就不可能有正确判断税负轻重的基础；中国作为独立自主的大国，政府理应集中财力办些大事，问题是搞清楚什么是我们的大事；政府的财政收入既患寡又患不均，应该寻求更有效的财政政策；财政支出几乎每三年半翻一番，支出远远大于收入，其原因在于我们没有给人民群众一个廉价的政府，而是一个最昂贵的政府；建立民主理财的公共财政，克服财政的“缺位”与“越位”，增加财政的公开性和透明性，就必须实行绩效预算，假冒伪劣的财政支出比假冒伪劣的商品更可恶；人大监督、严格执法、大市场、小财政、硬约束的公共财政，是建立廉价又廉政政府的必由之路。

　　一、云山雾罩下的问题

　　新世纪头一年，宏观经济回暖，经济学界围绕着积极的财政政策发生激烈的争论。不少学者认为积极的财政政策随着经济的好转，应该“功成身退”，逐步淡出。如中国社科院财贸经济研究所所长刘溶沧就主张：适当缩小国家财政对公共基础设施的直接投资规模，抽出部分财政投资资金，通过财政贴息、财政参股、财政担保等多种途径，吸纳带动社会资金参与公共设施建设。他认为，积极财政只能是阶段性的，必须提早为其转型做准备。中国人民大学教授顾海兵则认为，我们不能患上“恐胀症”，积极的财政政策可以长期维持。经济学家张曙光、戴园晨、赵志军纷纷表示赞同，他们认为目前经济要防止复苏的夭折重于防止通货膨胀。

　　这场莫衷一是的激烈争论也引出了重量级经济学家的不同看法。厉以宁教授就认为：连续实行了三年的积极财政政策，当前并不需要调整，推动经济持续好转是当前的首要任务。而吴敬琏教授却提出了不同的看法：财政投资对整个需求的拉动只是一种短期的调节作用，它只能刹住经济下滑的势头，但很难支持长期的稳定发展。从长期看，财政投资对民间投资有抑制作用，它的消极影响会逐渐表现出来。经济学家刘国光则更明确：要注意防范财政风险和警惕通货膨胀抬头，适时向中性的财政货币政策过渡。

　　如果我们采取存异求同的“排除法”，不管各家的观点如何对立，大家都承认，积极的扩张性的财政政策已经发挥了正面效应，但这种政策不可能长期的永远存在下去。如同任何长期服用的药物有成瘾性一样，一旦成瘾就很难戒掉。这方面的支招开方，无非是透支，透支岂能长久。长期坚持这种政策，无疑是计划经济的复归，政府包办一切投资的计划经济，统收、统支、统购、统销，没有比这更积极的了。

　　连续多年的扩张性财政政策，阻止了经济增长大滑波，但失业规模仍在扩大，通货紧缩没有根本性转变，扩张性财政政策没有引起民间投资的积极响应和原来预期的四两拨千斤。连续七次降息和两次降低银行准备金率以及债转股，收利息税，但资本市场的反应平平，消费也无明显增加。[1]

　　政治是经济的继续，政治是经济的集中表现，我们再来看看政治家的态度。政治家认为，实行积极的财政政策发行了那么多的国债，是必须要到期连本带利地偿还的。而政府拿什么还债呢？只有靠税收。现在民间投资乏力，市场消费疲软，政治家是带电作业者，他们认为增加税收本身就是积极财政政策的组成部分。目前我国税收占GDP比例只有14％，低于发达国家，也低于一般发展中国家，大规模减税的可能性极小，积极的财政政策恐怕在整个十五期间都需要维持，已经启动的大规模基建投资不能停下来，成为半拉子工程。

　　但这只是道理的一个方面。对于投资者、生产者、经营者来说，税收越少，他们的生产积极性才越高，如果政府一味地增加税收，就会影响他们的积极性，连续增加的税收到了一个临界点，他们就会洗手不干，甚至抽逃资金。

　　政府在某种意义上也是经济人，有时其独立利益并非一总与社会利益一致。历史常常会出现财政目标与社会经济目标偏离。如将税率提高到最佳税率以上，超过拉弗曲线的最大峰值，损害了社会的集体利益，就会陷入“诺斯悖论”。[2]理想形态：财政的边际支出等于边际收入，按这一点确定最佳税率。

　　面对经济学家、政治家的思考，普通老百姓只能依靠自己的感觉，如果把他们的直觉概括成一句话，他们认为当前的经济形势是宏观好，微观不好；财政好，企业不好；中央好，地方不好；城市好，农村不好。

　　“不争论”只是为深思熟虑留下充足的时间和空间。面对冷战结束后大小环境的变化：内有台独、分裂中国、分裂中国、民运、发愣功，外有美国只许自己“一超”，不许他人“多强”，借人权说事，售台军备，逐步升级，军舰战机遮天避日。一方面真正国家级的支柱产业捉襟见肘，转产下岗，近三亿人无业可就；另一方面骗钱、洗钱、走私、骗税、贪污、腐败、黄赌毒、黑白道不仅遍地开花，而且愈演愈烈。云山雾罩下的问题，直白地说，就是要重新定位政府与市场的分工，政府该收多少钱？政府该用多少钱？钱从哪里来？钱往哪里用？如何建立具有中国特色的公共财政？都需要思考与创新。

　　二、基本数据一头雾水

　　社会主义市场经济需要建立公共财政，公共财政与国家分配论是一组对立的概念。国家分配论是与计划经济相适应的，而公共财政是在市场经济条件下，政府依靠税收收入进行公共支出，做众人之事。现在的问题是，中国政府究竟一年有多少收入不清楚，政府的支出比收入更不清楚，收入与支出的总规模不清楚，收入与支出的结构也不清楚，中国各级政府现在的债务总数、债务规模还是不清楚。

　　先说政府的财政收入。政府的财政收入实际上是一个大口径，它包括预算内收入、预算外收入、制度外收入。我们所能掌握的都是一些分年度的数据。以1995年为例，当年我国预算外收入、制度外收入、社会基金和不在财政收入反映的财政收入退库四项合计金额为8532.1亿元，再加上预算内收入6242.2亿元，根据这一组数字测算我国政府收入占GDP的比重，大约为25.4％，这是中国人民大学安体富等教授的分析。而国家税务总局科研所的张培森、刘佐研究员却有不同的分析。他们以1996年为例，认为当年我国各项税收收入占GDP比重为10.2％，各项基金、各种规费、社会保障收入约占GDP的10％，各级政府的乱收费、乱集资、乱罚款、乱摊派也占到GDP的10％，即政府收入已占GDP的30％。经济学家米建国也支持上述的看法。甚至还有些经济学家认为我国的政府收入已占 GDP的38％，甚至超过40％。但是这种分析多产生于运用某些地方个别样本外推性计算，基本数据不清，基本判断就自然不明。我国政府的预算内收入是清楚的，我国政府的预算外收入包括社会保障基金、财政退库资金、政府规费是比较清楚的，这几块收入大概占到GDP的26％，而 26％以上的部分主要是各级政府的制度外收入，最主要的是各级政府的乱集资、乱罚款、乱收费、乱摊派，这是谁也搞不清楚的，搞清楚就不乱了。2000年《南风窗》第九期的打头文章指出：据不完全统计，全国大大小小的收费项目有6800多项（其中有900项是中央出台的，所收入的规费是比较清楚的）。该文章以1996年为例，我国的税收收入7407亿元，而税外收费据不完全统计竟达9798亿元，占GDP的13.2％，这仅仅是能够统计出的数字。1996 年比1995年，可计算部分，政府增加收入近3000亿元。

　　中国的政府收入究竟占GDP的多少？是一个至关重要的数据，在当前谁也说不清的情况下，我们是否有必要得出一个类似模糊决策学的共识。因为没有这样的共识，我们就失去了做出正确判断和正确决策的基础。共识不是最高纲领，共识只是找到一种多数人可以接受的认同，有了这种共识，我们才可能找到我国收入分配和再分配取得双赢的基础。双赢也不是各方只赢不失，而是各方在决策时两害相权取其轻，两利相权取其重，搞清楚自己是什么，自己要什么，为了要自己主要要的东西自己舍什么。

　　根据这种指导思想，我认为，我国的政府收入已经占到了GDP的30％以上，这应该取得共识，其理由如下：

　　第一，80年代以前，我国预算内的财政收入占GDP的比重都在30％以上，最高年份曾占到41％。改革开放的初期即1979年这一比例还高达 28.4％；1997年之后逐年下降，最低是1996年，下降至10.6％；1997年之后开始回升，2000年达到14.6％。从我国政府所承担的职能与市场经济国家所做的比较，政府的越位行为之广、范围之大是市场经济国家望其项背的。由此判断我国政府收入占GDP的比重不可能低于30％。

　　第二，1988~1998年，政府税外收费年均递增23.21％，从1993年起预算外收入开始超过预算内财政收入。近几年，预算外收入占GDP比重高于预算内收入占GDP比重3~4个百分点。预算内收入加预算外收入占GDP的25~27％，这一部分是有账可算的，不好计算的是政府的制度外收入。但近几年米建国、石小敏、温铁军、刘佐等经济学家的诸多个案例分析，制度外收入不会低于GDP总量的10％，我国政府收入已占到GDP的30％以上，这种估计是有依据的。

　　第三，即使按最保守的估计，我国的宏观税负约占GDP的25％，根据社科院邓英淘研究员对1978~1998年的计算，我国每年的库存积压占GDP总量的2.6个百分点。而2000年权威刊物《经济研究》第10期，孟连、王晓鲁教授通过数学模型回归出我国改革开放之后每年GDP计算的虚增部分大概为两个百分点，由此推论，我国政府收入已占到GDP的30％以上，可见此论不谬。

　　以上是我对我国政府收入的基本判断。如果再研究一下我国政府的支出，就更找不到数字依据了。而想了解政府的支出结构，那就更是天方夜谭。我国政府支出的公开性和透明度太低。如果说过去是企业预算约束软化，银行预算约束软化，现在的主要矛盾则是政府的预算约束软化。我的基本判断是：

　　第一，中国现行财政存在着严重的“缺位”和“越位”，而且积重难返，预算制度基本仍然是一层层的领导拍板；

　　第二，1999年第三期《经济研究》安体富教授撰文指出，我国行政管理支出占财政支出的比重由改革开放初期的4.7％增长到目前的15％；

　　第三，1997年11月，中国市场经济决策信息咨询网《特供信息》根据权威部门介绍，1995年，我国吃财政管理饭的城市人口有3600万人，占职工总数的32％，仅一年支付的工资和奖金为4700亿元，乡、镇、村还有吃三提五统的脱产人员1400万人。该材料还反映，1978~1995年国家财政收入增加了5.1倍，而财政支出中的行政费用增加了17.8倍，几乎是每四年翻一番。我推算，大约三万亿的政府财政收入，其中2/3用于政府自身的开支是毫不过分的；

　　第四，政府有超过三万亿的财政收入，而如此庞大的财政收入却不够政府开支，这也是不争的事实。1996年之后，我国财政支出所依靠的软赤字与硬赤字都在迅速扩张。1996年发行国债1967.28亿元，1997年2476.8亿元，1998年5900亿元，2000年 3700亿元，国债余额1.6万亿元，国债的依存度已大大超过国际公认的安全线。1981~1997年，我国财政收入年均增长速度为12.56％，而财政支出年均增长速度为29％，而县、乡、村的财政赤字，举债度日更是神鬼不知的天文数字；

　　第五，高价非廉价的政府。这里只举一个公款用车的例子。以1993年为例，当年我国有小轿车230万辆，其中95％以上是公车。这一年，我国生产国产小轿车22.5万辆，进口小轿车18.1万辆，这40万辆小轿车中98％被公款买走，光新增轿车一项，国家全年就要支出买车和养车费用700亿元，这一年国家财政为公车的供养支出费用为1890亿元，而2000年，新增加的小轿车却是60万辆，其被公款买走的比例仍占96％。仍以汽车行业为例，1998年，我国汽车行业的利润仅40亿元，而各类政府部门的收费高达1200多亿元，这1200亿元收费中的60％，即720亿元被收费单位吃光用尽。而政府盖楼宾馆化，其势猛于购车。

　　通过以上分析，我们可以得出这样一个结论，我国的税赋负担即财政总体负担十分沉重。国际上通常认为，人均GDP在260美元以下低收入国家，最佳税负为 13％左右；人均GDP在750美元左右的国家，最佳税负为20％左右；人均GDP在2000美元以上的中等收入国家，最佳税负为23％左右；人均GDP 在一万美元以上的高收入国家，最佳税负为30％左右。按照国际标准，财政赤字占当年GNP的3％是一条警戒线；财政赤字占当年财政支出的15％又是一条警戒线，这样的警戒线我国在1994年就已经超过。

　　这是西方的标准，我们不可照搬，中国是独立自主的大国，政府理应集中财力办些大事，问题是搞清什么是我们的大事。和欧、美比，我们是穷奢，人家是富俭，这方面我主张全盘西化。

　　通过十年的实证分析，我国剩余产品占GDP的比重大约在31~33％之间，除2000年之外，我国国有企业的经济效益一直不佳。而税收占GDP比重每增加一个百分点，它直接影响着经济增长率就下降0.36个百分点。

　　三、既患寡又患不均

　　我国税赋不仅沉重，而且十分不公平。以主体税种增值税为例，厦门大学杨斌教授指出：1995年我国GDP为 58478.1亿元，其中第二产业为28538亿元，如果对一、三产业忽略不计，仅对第二产业按法定税率征税，应征得的税款4851亿元，而实际征到的税款只有2602亿元（包括三大产业）。因此，实征税率不到60％。从各种所有制征税的负担比较，国有重于民营，民营重于外资。中国社科院邓英淘研究员认为：如果将税负一词作为比税收口径更宽的国家财政收入，以1995年为例，如果各种所有制企业税负是公平的，那么该年国有单位就多负担税负2004亿元，集体单位少负担税负674亿元，其他所有制单位少负担税负1

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