关于《证券法》的若干问题

　　《证券法》是1992年由七届全国人大委员长万里同志建议起草的。起草小组由北京大学、全国人大财经委、中国政法大学、中国证监会的一些专家组成，我任起草小组组长。草案完成后，于1993年8 月提交八届全国人大常委会审议。八届全国人大常委会先后对《证券法》草案审议了三次。九届全国人大常委会又审议了两次。《证券法》终于在1998年12月29日通过。

　　在《证券法》草案审议过程中，在一些主要问题上争议较大。现将这些争议介绍如下，并说明它们是怎样协调与解决的？

　　1.证券管理是分散管理好还是集中管理好。当时是中央各部门管证券。在讨论《证券法》草案时形成两种意见，一种意见认为应该维持现状，分散管理好；另一种意见认为集中管理好。我们当时提出要集中管理，因为世界各国的证券管理都是集中管理，因此草案中提出成立国家证券管理委员会。由于种种原因，这个问题当时悬而未决。现在这个问题解决了。这与国务院体制改革有关。国务院机构改革以后，把中国证监会的职责明确了：由中国证监会统一管理。这样，国务院体制改革方案出台后，这个问题就迎刃而解了。《证券法》中所提到的国务院证券监督管理机构就是指中国证监会。它依法对全国证券市场实行集中统一监督管理，维护证券市场秩序，保证证券市场合法运行。

　　2.中央与地方的关系问题。起草过程中，关于这个问题当时有三种方案，一种意见是中央与地方双重领导；第二种意见是中央领导为主，地方领导为辅；第三种意见是中央垂直领导。这个问题当时争论不已，目前已明确，即实行中央垂直领导，既不是中央与地方双重领导，也不是中央领导为主，地方领导为辅。这个问题也是通过国务院体制改革而解决的。现在《证券法》中规定：国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行监督管理职责。

　　3.《证券法》与《公司法》之间的关系问题。《公司法》出台在前，《证券法》出台在后。因此有一种意见是，《公司法》管证券的发行，《证券法》管证券的交易。而我们的意见则是：《证券法》应当既管证券的发行，又管证券的交易。经过长时间的讨论，终于明确了这样一点：《证券法》管理证券的发行与交易。但又出现了一个问题，即《公司法》中有上市公司发行股票和公司债券的规定。如何处理？一种意见是：《公司法》有的，服从《公司法》，《公司法》没有的，服从《证券法》。我们认为这种处理是不妥的。《公司法》是规范市场主体的法律，不能替代《证券法》。最终，问题得到了解决。《证券法》明确写道：在中国境内，股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券的发行和交易，适用《证券法》；《证券法》未规定的，适用《公司法》和其他法律、行政法规的规定。

　　4.上市公司的收购问题。当时的做法是以《股票发行与交易管理暂行条例》为据，收购者在持有一家上市公司的股份5％后公告， 公告后每增加2％再公告一次，一直到30％发要约。 这样收购是很难成功的。这里涉及到指导思想问题，究竟是防止大鱼吃小鱼还是鼓励兼并和资产重组。如果是后者，条件就应放宽一些。现在，关于这个问题，《证券法》是这样规定的：投资者持有一个上市公司已发行的股份5 ％时应公告，以后每增加股份5％时再公告，即收购5％公告一次，然后10％、15％、20％、25％、30％各公告一次，一共公告六次。同由原来规定的公告十多次相比，显然有利于企业收购、兼并。此外，《证券法》把参与收购的主体一律称作“投资者”，不区分法人还是自然人，这也可以促进个人投资者参与上市公司收购。关于对收购要约进行豁免的问题，也是《证券法》中一个新的规定。这是指：如果一个持股者已经持有一家公司已发行的股份的30％时，要继续进行收购，就应发出收购要约。但经过国务院证券监督管理机构批准，也可以免除发出要约。这一规定给收购行为留有余地，可以根据不同的情况作出灵活的选择。

　　5.证券公司能否从银行取得贷款的问题。讨论中有两种意见，一种意见认为，证券公司一律不许从银行借钱，银行资金不能流入股市。另一种意见认为，按照国际通用原则，证券公司可以从银行借钱。当时意见分歧相当大。关于这个问题，《证券法》是这样规定的：禁止银行资金违规流入股市。证券公司的自营业务，可以用自有资金和依法筹集的资金。这表明，证券公司仍然可以有合法的融资渠道。《证券法》并没有把银行资金进入股市的大门关死。现在社会上流传这样一种说法，说什么《证券法》把证券公司一切融资渠道都堵死了，这是不符合实际的。

　　6.证券公司能否自营（炒股票）的问题。也有两种意见：一种意见是证券公司只能为客户作代理而不能自己炒股票；另一种意见认为证券公司可以自营，也可以代理。现在，《证券法》规定：证券公司分两类，一类是综合类证券公司，这类公司既可以作证券承销与证券自营，也可以作代理，但资金额要高，注册资本最低额是人民币5亿元。同时， 这类公司应有健全的管理制度和规范的自营业务与经纪业务分业管理的体系。另一类资金少的证券公司只能作代理。目前具有综合类证券公司资格的大约有10多家证券公司，其他的只能作代理，但不排除它们可以增资合并、重组。《证券法》还规定，证券公司必须把客户的交易结算资金全额存入指定的商业银行，单位立户管理，严禁挪用客户的交易结算资金。这对于规范证券市场、保护客户利益、防范金融风险都是至关重要的。由于目前有的证券公司已经挪用客户的钱用于房地产投资了，所以清理是必要的，至于具体的实施步骤，将由国务院另行规定。

　　7.证券交易所采取什么制度。国外证券交易所分两类，一类是公司制，交易所本身就是公司。另一类是非营利性的会员制，证券公司都是会员，由会员组成证券交易所。中国有自己的特殊国情，所以《证券法》规定，证券交易所是提供证券集中竞价交易场所的不以营利为目的的法人，证券交易所的设立和解散，都由国务院决定。证券交易所的总经理由国务院证券监督管理机构任免。为什么要这么规定？这主要是考虑到中国的证券市场还处在发育阶段，证券市场一定要稳中求进，防止出现大的震荡，这既有利于广大股民，也有利于上市公司和证券公司。

　　总之，中国的证券立法不可能一步到位。阶段性原则具有重要的指导意义。不仅《证券法》中对证券交易所的上述规定具有阶段性，而且像上市公司发行股票不采取注册制而采取核准制、a 股市场不对外开放、证券交易只限于现货交易等，都符合现实状况，也都具有阶段性。可以相信，随着中国证券市场的日益完善与发展，《证券法》今后也会修改、补充的。形势发展与条件成熟后，连《宪法》都需要修改，何况《证券法》？

　　厉以宁