从治理到善治

发布时间:2017-05-26 17:42 编辑:admin

  摘要:治理是一个全面的管理的过程,通过合作和协商,来确立一个共同目标,从而实施对公共社会事务的管理。自20世纪90年代兴起以来,就迅速被各国所接受。但是,治理不是万能的,也存在着失效。为了克服治理失效,善治理论应运而生。善治是治理的最佳状态。善治是政府与公民社会通过合作来对公共事务进行管理,它使政治国家与公民社会达到最佳的结合状态,实质就是国家权力向社会的回归。

  关键词:善治;治理;治理与善治的关系

  一、引言

  政府与市场关系的调整促发了治理。在社会资源配置过程中,由于市场本身固有的缺陷,市场会出现失效。为了克服市场失效,政府就会对社会经济和事务进行干涉,这必然会使政府职能无限扩张,导致政府失效。因此,从20世纪90年代开始,面对市场和政府的失效,越来越多的人用治理机制对付市场或国家政府协调或调控的失败。治理理论弥补了市场和政府在资源配置过程中出现的不足,但是治理也会出现失效,为了克服治理的失效,善治理论便产生了。因此加强治理和善治及其治理和善治关系的研究,克服市场和政府的失效,寻求一种新的政府管理模式,对政治发展具有重要的指导和借鉴意义。

  二、治理理论的界定

  世界银行在1989年概括当时非洲的情形,首次使用了“治理危机”一词,自此政治发展研究便广泛的使用治理这一词。治理(gvernance)源于拉丁文和古希腊语,原本意思是控制、引导和操纵。一直以来统治(government)与它交叉使用。90年代以来,西方经济学家和政治学家对governance进行新的界定,它不只限制在政治学领域,社会经济领域也广泛的运用它。对于治理的具体含义,由于不同的机构和学者看问题的角度和所面对的问题不同,表述也有所不同。世界银行对治理的表述:“治理是利用机构资源和政治权威管理社会问题与事务的实践。[1]联合国发展计划署对治理的理解为:治理是基于法律规则和正义、公平高效系统的公共管理框架,贯穿于管理和被管理的整个过程,它要求建立可持续的体系,把权力赋予人民,人民是整个过程的管理者。[2]世界银行的解释注重管理,而联合国发展计划署的定义则更重视制度层面。在公共管理领域,罗西瑙认为:治理是规定空隙间的那些制度安排,或更重要的是当两个或更多规制出现重复、发生冲突时,或是发生利益竞争时需要调而使用的规则、原则、规范和决策程序。[3]库伊曼和范・弗利埃特指出:“治理创造的结构或秩序不是外部强加的;它要依靠行为者的互动及多种统治来发挥作用。”[4]格里・斯托克强调的是治理主体之间的互动,他指出:“治理的本质在于,它所注重的统治机制不是依靠政府的权威和制裁。[5]目前,学术界引用最多的还是全球治理委员会对“治理”的表述,治理是各种公共的或私人的个人和机构管理共同社会事务的各种方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。[6]国内学者俞可平在国外治理理论研究的基础上,将治理定义为“在一定的范围内运用权威来维持秩序,满足公众的需要”。治理的目的是在不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,最大限度地增进公共利益。[7]通过对不同的机构和学者对治理的定义的表述的分析,我们可以概括出治理一些基本的特征:

  一是参与治理的主体是多元的,打破了原来以政府为主导的格局;政府不再是国家唯一的权力中心,各种机构,只要得到公众认可,就可以成为社会权力的中心。

  二是治理对象或内容是一定范围内的公共事务或公共问题。

  三是治理的目的是调和各种冲突及不同利益,共同解决所面临的问题,寻求可持续的发展。

  四是治理的主要方式是多元主体通过协商对话机制来达成一致的目标,采取协商联合行动,实现共同目标。

  五是治理的基础是法治、民主、正义和平等。

  三、从治理到善治

  治理理论在管理方法和技巧上使其更适应现代化社会,却难以保证它的万能性。治理可以弥补国家和市场在对经济调控过程中的不足,但这不能代表它可以使用合法的政治暴力,也不可能代替市场配置资源对资源。英国学者杰索普指出“治理的要点在于:目标定通过谈判和反思的来确定,同时在其过程中加以调整。从这层含义来看,治理的失效可以理解成因为相关各方对原来目标的有效性产生质疑,而新的目标又没重新定义所造成的。”[8]既然治理理论会失效,存在着缺陷。那么,如何克服治理的失效、如何使治理更加有效呢?为此,善治理论便应运而生。

  关于善治的概念,有三个基本的来源:第一来自于中国传统的善政这个政治概念;第二来自西方治理理论中的good government(良好的治理);第三就是俞可平先生对善治的定义。从俞可平对善治的解释来看,善治是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新的关系,是两者的最佳状态。[9]俞可平提出了善治的六个基本要素:(1)合法性;(2)透明性;(3)责任性;(4)法治;(5)回应;(6)有效。

  四、治理与善治的关系

  善治理论的出现可以说是治理失效的必然产物。魏治勋指出善治可以被看做是治理的衡量标准和目标取向,所谓善治即是结果和目标意义上的“良好的治理”,所以在善治视野下理解治理的概念,就是将治理看做一种达成和服务于某种好的目标模式的国家构建过程和方式。治理概念存在许多局限,需要新的理论解释和突破,善治理念便产生了。善治理念除了涵盖以前的治理理念以外,还引进了适应时代发展和形势变化所需要的新的管理理念,如在权威来源上,善治明确“权为民所赋”;在管理目标上,明确“权为民所用”;在处理政府与民众关系上,明确“权为民所谋”等。善治中的“善”,既是治理的目标,也是治理的效果,更是治理的方式,强调“情为民所系”。[10]钟其认为,在逻辑上治理是必须以善治为目标,善治是基于治理理论而衍生出来的理想目标,治理强调的就是公民对公共事务的参与和合作,没有公民的自愿积极参加,最多实现的是善政而不是善治,所以,只有将治理置于善治的考量与限制之下,治理才是具有良好目标取向,从而不会轻易坠落到传统统治困局中去,善治之于治理犹如宪法之于法律,前者构成了后者的价值评价标准和指导性原则。[11]李辉提到,治理的目标取向是善治,善治可以避免“无效治理”,并通过协作管理使公共利益达到最大的一个过程。[12]汪小红认为,在理论的渊源上,治理理论是善治理论的基础,而善治理论又对治理理论做出补充和完善。因而善治一方面继承了治理理论的基本价值理念,如“政府一市场一社会”的多中心合作治理模式;另一方面形成了超越治理理论的价值取向。[13]

  五、小结

  治理是一种全新的政治分析框架,是一种先进的现代统治模式。它力图发展一套管理公共事务的全新技术,政府不再是管理公共事务的唯一主体。但是治理理论会出现失效,治理的失效促进了善治理论的出现。善治理论认为政府不是合法权力的唯一来源,它的本质就是政府和公民对公共事务的合作管理,领导之下长远规划、整体布局,依法和科学的进行反腐败斗争。

  结语

  习近平总书记反腐倡廉思想内涵深刻、特色鲜明,反腐的制度性、人民性、坚决性以及以作风建设作为反腐斗争的着力点的四大基本特色在其反腐倡廉思想中有着极为深刻的体现,这对于当前我们党所进行的党风廉政建设和反腐败工作具有重大的启示。

  注解:

  ① 中共中央政策研究室党建组.《邓小平新时期执政党建设论述(专题摘编)》.党建读物出版社,2004版.

  ② 习近平.领导干部要树立正确的世界观权力观事业观[J].中国党政干部论坛,2010(09):5.

  ③ 中共中央印发《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》[N].人民日报,2013-12-26.

  ④ 强化反腐败体制机制创新和制度保障,深入推进党风廉政建设和反腐败斗争[N].人民日报,2014-01-15.

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